Migrin malliasiakirjat ohjanneet kielteisiin päätöksiin

3. toukokuu 2017, Jeanette Björkqvist

Maahanmuuttovirasto käyttää malliasiakirjoja, joissa ohjataan kohta kohdalta, miten turvapaikanhakijoille tehdään kielteisiä päätöksiä.

Long Play on saanut haltuunsa näitä esimerkkipäätöksiä, joita runsaan vuoden ajan on käytetty kielteisten turvapaikkapäätösten pohjana, sekä muita päätöksentekoon liittyviä asiakirjoja. Niiden joukossa on muun muassa Migrin maakohtaiset soveltamisohjeet irakilaisten, afganistanilaisten ja somalialaisten turvapaikanhakijoiden hakemuksiin.

Kuusi viraston työntekijää kertoi päätöksenteosta Long Playlle. Osa heistä on tullut taloon uusina työntekijöinä ison rekrytointivirran mukana 2016, osa on työskennellyt Migrissä eri osastoilla vuosien ajan. Joillakuilla on ollut viime vuoden aikana laaja vastuuasema. Osa haastatelluista on hiljattain lopettanut työsuhteensa.

Heitä haastateltiin erikseen, ja he kertoivat samanlaisia asioita Migrin sisäisestä ohjeistuksesta ja työkäytännöistä vuosina 2015–16.

LONG PLAYN HAASTATTELEMIEN työntekijöiden mukaan Migrissä ei ole tuolloin kyetty tekemään kokonaisvaltaisesti laadukkaita ja yksilöllisiä päätöksiä.

”Viime vuonna palkattujen ylitarkastajien ammattitaito ei ole ymmärrettävistä syistä riittänyt siihen, että he olisivat osanneet soveltaa malleja tapauskohtaisesti. He ovat vain kopioineet malleja. Päätöksenteossa unohtui tapauskohtainen arvio, ja päätöksiä tehtiin liukuhihnalta”, sanoo useita vuosia Migrissä työskennellyt henkilö.

Kaiken kaikkiaan Migriin tuli 2015–16 yli 500 uutta työntekijää. Suurimmalla osalla ei ollut aiempaa kokemusta tämänkaltaisesta työstä, ja esimerkiksi yksi työntekijä sanoo, ettei ollut muodollisesti edes pätevä virkaan. Perehdytys tehtävään oli lyhyt. Sen jälkeen oli ryhdyttävä itse kuulemaan turvapaikanhakijoita ja tekemään päätöksiä.

Viraston sisäisiä ongelmia käsitellään oikeuskanslerin päätöksessä, joka julkaistiin helmikuun alussa. Samassa yhteydessä oikeuskansleri teetti erillisen tarkastusraportin keskusteluistaan Migrin työntekijöiden kanssa. Myös raportissa mainitaan valmiit päätöspohjat: ”Ylitarkastaja Jaakko Reinikainen kertoi, että virastossa on käytössä esimerkkipäätöksiä, joissa on malliperusteluita. Käytännössä on huomattu, että malliperusteluita on voitu myös kopioida päätöksiin.”

ESIMERKKIPÄÄTÖSTEN MÄÄRÄ on vaihdellut. Keskimäärin irakilaisille turvapaikanhakijoille on ollut viime vuoden aikana käytössä kymmenkunta mallia, afganistanilaisille ja somalialaisille noin viisi.

Long Play on saanut näistä malleista haltuunsa viisi ja lukenut kolmea muuta.

Kahden Migrissä työskentelevän henkilön mukaan mallikokonaisuus on ohjannut sisäistä linjaa vahvasti kielteiseen suuntaan. 

VALMIIDEN PÄÄTÖSMALLIEN käyttäminen ei sinänsä ole tavatonta: olisi ajanhukkaa kirjoittaa koko rakenne ja kaikki lakiin viittaavat osat joka kerta uudelleen. Esimerkiksi YK:n pakolaisjärjestö UNHCR kiitti Migriä 2012 siitä, että mallit tekivät viraston päätöksistä aiempaa selvempiä.

Ongelmia syntyy, jos malleja käytetään kiireen, kokemattomuuden tai tiukan ohjeistuksen takia päätöspohjina hakijoille, joiden profiili – kotipaikkakunta, tausta ja esimerkiksi uskonto tai ammatti – oletetaan tietynlaiseksi.

Lain mukaan turvapaikkakriteerien täyttymisestä pitäisi aina tehdä yksilöllinen selvitys ja arviointi. Tämä ei haastateltavien mukaan ole kaikilta osin toteutunut.

”On annettu liikaa valtuuksia ihmisille, joiden ammattitaito ei ole riittänyt”, eräs Migrissä vuosia työskennellyt haastateltava sanoo. ”Esimerkkipäätökset ovat olleet lyhyitä malleja, ja niissä on vedetty mutkat hyvin suoriksi. Päätöksen pitää pohjautua yksilölliseen tutkintaan. Ei ole kyllä viime vuoden aikana pohjautunut.”

KOKENEEMMILLA TYÖNTEKIJÖILLÄ on ollut paremmat valmiudet käyttää malleja työn tukena. He ovat sen sijaan olleet turhautuneita viraston muuttuneeseen ilmapiiriin, jossa ei ole juuri arvostettu kokemuksen tuomaa oikeudellista arviointikykyä.

”Kaiken taustalla on ollut ministeriöltä saatu tulostavoite, joka oli alusta alkaen täysin epärealistinen”, sanoo yksi kokenut työntekijä. ”Valtaa siirrettiin joissakin tapauksissa, esimerkiksi somalialaisia koskevien päätösten tekemisessä, oikeus- ja maatietoyksikköön, jolla ei ole samanlaista tietämystä kuin turvapaikkayksikössä.”

Oikeus- ja maatietoyksikköä johtaa Hanna Helinko. (Yksikkö muun muassa koordinoi viraston sisäistä laillisuusvalvontaa.)

Esimerkkipäätöksiä sisäiseen järjestelmään valikoi turvapaikkayksikön alainen oikeus- ja tukipalveluyksikkö (OT), jota johtaa Tirsa Forssell.

Eräs työntekijä kertoo, että järjestelmässä on kansio nimeltä ”OT Mallipäätökset”.

”Se sisältää maittain erilaisia kielteisiä malleja, joiden nimissä voi olla esimerkiksi sellaisia sanoja kuin ’kielt. irak. alkoholikauppias bagdad’, ’kielt. kristitty ei uskottava’ tai ’perhe kielt. bagdad sis. pako’. Jos työntekijää onnistaa, jokin niistä sopii kokonaan tai melkein kokonaan käsillä olevaan tapaukseen.”

JÄRJESTELMÄÄN VALITUT päätösmallit perustuvat todellisiin ratkaisuihin, joista on poistettu yksityiskohtaiset, henkilöä koskevat kohdat. Sen jälkeen niihin on lisätty tilaa valmiille maatietodokumenteille (”tähän maatietokappale XX”) ja kommenttikenttiä, jotka opastavat osin hyvinkin yksityiskohtaisesti, mitä mihinkin kohtaan tulee lisätä tai mihin ei pidä koskea  (”Elgafaji-päätöksen mukainen sanamuoto; älä muuta tätä, ellet ole varma siitä, mitä olet tekemässä”.)

Yhdessä päätösmallissa esimerkiksi referoidaan aluksi irakilaisen sunnimuslimin kokemaa pakkovärväystä. Sen jälkeen on varattu paikka ”maatietokappale shiiamilitioiden pakkovärväyksestä”-dokumentille. Maatietokappaleen jälkeen päätös jatkuu lyhyellä toteamuksella, että hakijan kertomus on jäänyt ”varsin yleisluonteiseksi ja täsmentymättömäksi” ja ettei ”edellä esitetty maatietous tue” hakijan kertomusta siitä, että ”shiialaiset ryhmät harjoittaisivat pakkovärväystä varsinkaan sunnien keskuudessa”.

Kommentissa myös ohjataan näin: ”Muistettava, että maatiedon ei tarvitse aukottomasti todistaa, että näin ei ole. Se riittää, että maatieto ei tue kertomusta”.

Toinen päätösmalli koskee Bagdadista kotoisin olevaa sunnia, jonka sukunimi hänen kertomansa mukaan altistaa hänet erityiselle vaaralle. Tämänkaltaiselle kertomukselle löytyy oma maakappale nimeltään ”maatietoa Bagdadin sunneista ja sunninimestä”, jolle on päätöksessä varattu oma paikka. Päätösteksti jatkuu toteamuksella: ”Edellä esitetyn maatiedon mukaan sunnimuslimeihin voi Bagdadin tämänhetkisessä tilanteessa kohdistua oikeudenloukkauksia. Maatieto ei kuitenkaan tue sellaista johtopäätöstä, että jokainen Bagdadissa asuva sunnimuslimi olisi vainon vaarassa yksinomaan uskontosuuntauksensa vuoksi”.

Käännyttämisen osalta todetaan: ”Maahanmuuttovirasto on käännyttämisestäsi päättäessään ottanut huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan, kuten oleskelusi pituuden ja tarkoituksen[,] siteesi Suomeen sekä perheeseesi liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteesi kotimaahasi.”

Tällä kappaleella on myös oma kommentti: ”Nämä muistettava aina karsia oikein.”

Eräs Long Playn haastattelema työntekijä piti ammattiin liittyviä ”alkoholikauppiaan” kaltaisia profiileja ongelmallisina. ”Niissä ilmenneitä perusteluita tyyliin ’voit vaihtaa ammattia’ on käytetty mihin tahansa ammattiin, mukaan lukien toimittajat ja taiteilijat. Tämä on ollut myös ainakin joidenkin tulosalueen johtajien tiedossa”, työntekijä sanoo.

Irakilaisen lapsiperheen päätösmallissa viitataan lapsen edun arvioinnin kohdalla ulkomaalaislain kuudenteen pykälään. Sen mukaan päätöksenteossa, joka koskee alle 18-vuotiasta, on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Samassa kohdassa on lisäys: ”Lapsen etu tulee arvioida aina, kun päätös koskee lasta/lapsia.”

Sitä, miten lapsen etu arvioidaan, ei kuitenkaan ole täsmennetty.

Niissä useissa turvapaikkapäätöksissä, joihin Long Play perehtyi Pelkosi ei ole objektiivisesti perusteltua- ja Varjokansa-juttujen yhteydessä, ei yhdessäkään perhepäätöksessä kuvattu lapsen edun arviointia muulla tavalla kuin toteamalla että ”[l]apsen etu on elää yhdessä huoltajansa kanssa” tai ”[o]losuhteet maassa eivät ole sellaisia, että käännytys sinne olisi lapsen edun vastaista”.

Eräs päätöksiä tehnyt työntekijä kertoo, että on ollut erittäin vaikeaa arvioida lapsen etua tai sitä, onko vaatimus sisäisestä paosta (eli muuttamisesta hakijan kotimaassa toiselle paikkakunnalle) kohtuullinen.

”Juridinen tuki on ollut olematonta. Esimerkiksi sisäisen paon päätöksiä on kuitenkin tehty koko ajan enenevässä määrin, ja siihen ovat myös mallipäätökset ohjanneet. On ollut hyvin rankkojakin mallipäätöksiä, joissa on edellytetty sisäistä pakoa isoilta perheiltä, jotka ovat arvion mukaan jo kokeneet vainoa. Tällaiset mallipäätökset vaikuttavat väkisinkin ohjaavasti. Niitä lukevat ylitarkastajat olettavat, että kyse on yleisemmästä linjasta sen suhteen, kenelle turvapaikan voi myöntää.”

VARSINAISESSA PÄÄTÖKSENTEKOVAIHEESSA mahdollinen esimerkkipäätös kopioidaan uuteen Word-tiedostoon ennen kuin alkaa kirjoitustyö. Alkuun referoidaan yleensä lyhyesti hakijan taustaa ja kokemaa uhkaa tai vainoa. Nämä tiedot otetaan monesti jonkun toisen tekemistä pöytäkirjoista. Long Playn tietojen mukaan pohjamateriaalin laatu on vaihdellut paljon.

Sen jälkeen on pitänyt löytää soveltuvat, olemassa olevat tekstiosiot ja maatiedot, joita leikataan ja liimataan sopivaksi rungoksi.  Lopuksi teksti pitäisi lukea läpi ja muokata päätös sellaiseen muotoon, että se on järkeenkäypä ja sujuva.

”Tämän jälkeen pitäisi oikolukea kokonaisuus, mutta kaikki eivät suinkaan ole tehneet niin. Siitä syystä on esiintynyt päätöksiä joissa esimerkiksi yhdessä kappaleessa puhutaan Fallujasta ja toisessa Ramadista, vaikka hakija olisi Ramadista”, eräs työntekijä kertoo.

HAASTATELTAVIEN MUKAAN päätösprosessit ovat vaihdelleet hieman tiiminvetäjästä ja esimiehestä riippuen. Joissain yksiköissä on vilpittömästi pyritty tekemään laadukkaita päätöksiä. Se on usein tarkoittanut hitaampaa tahtia, mitä ei ole katsottu hyvällä talon sisällä. Toisaalta on ollut yksiköitä, joissa vetäjät ovat selvästi tavoitelleet vain suurta (kielteistä) päätösmäärää.

”Monessa tiimissä on ollut fläppitauluja joihin on vedetty viivoja jokaisesta tehdystä päätöksestä”, sanoo eräs Migrin työntekijä. ”Mitä enemmän viivoja, sen suurempi esimiesten riemu. Kysymyksessä on ollut johdon keksimä kilpailu siitä, kenen tiimi tekee eniten päätöksiä. Lapsiperheet ovat olleet suosiossa, koska niistä on saanut kerralla monta viivaa. On vieraannuttu täysin siitä, että nämä viivat tauluissa ovat ihmisiä.”

SISÄMINISTERIÖN ASETTAMAN tuottavuuspaineen alla ovat kamppailleet niin kokeneet kuin uudetkin työntekijät. Moni kokee jääneensä yksin asiakirjojen ja arvioinnin kanssa.

”Kiire vaikutti ihan kaikkiin. Monet esimiehet kannustivat ensisijaisesti isoihin määriin", eräs työntekijä kertoo. ”Ei siinä ollut aikaa laadulle, eikä laadusta erityisesti palkittu. Päätösklinikoissa, joissa esimiehet vastailivat esittelijöiden vaikeisiin kysymyksiin, annettiin arvioita oikeasta päätöksestä lukematta sen tarkemmin hakijan puhuttelupöytäkirjaa tai muuta aineistoa. Usein esille nousseet asiat tuomittiin klinikassa epäuskottaviksi perehtymättä tarkemmin itse kokonaisuuteen. Neuvoista saattoi siis olla enemmän haittaa kuin hyötyä yksilöllisen kokonaisarvion kannalta.”

KAIKKI HAASTATTELLUT Migrin työntekijät ottivat puheeksi huhtikuussa 2016 pidetyn sisäisen tilaisuuden, jossa puhui muun muassa oikeus- ja maatietoyksikön johtaja Hanna Helinko. Tilaisuudesta äänitetyllä tallenteella Helinko korostaa myönnetyistä oleskeluluvista syntyvää taloudellisia taakkaa.

”Se, että henkilö saa kansainvälisen suojeluun liittyvän oleskeluluvan Suomessa, johtaa pidempiaikaiseen vaikutukseen Suomen kansantaloudenkin kannalta”, hän sanoi.
Helinko muistutti työntekijöitä, että Suomi on velvoitettu antamaan tänne jääville erilaisia palveluita.

”Sillä lailla se ratkaisu, [jonka] te teette ja valmistelette – – on merkityksellinen koko meidän yhteiskunnan kannalta. Tietenkään sillä perusteella ei ratkaista turvapaikkahakemuksia, mutta ottakaa huomioon, että näillä on taloudellisia vaikutuksia  – –. Tämä oli vielä joku aika sitten ihan eri juttu, kun näitä oli muutama tuhat, mutta nyt kun liikutaan kymmenissätuhansissa, vaikutukset ovat moninkertaistuneet.”

Taloudellisten seikkojen ei kuitenkaan pitäisi vaikuttaa turvapaikan perusteisiin mitenkään, vaan ratkaisujen on perustuttava lakiin.

Helinko sanoo Long Playlle korostaneensa taloutta, koska kansainvälisen suojelun piirissä olevat ovat oikeutettuja kotouttamispalveluihin.

”He tulevat Suomelle kalliiksi, ja sen takia meidän pitää virkamiehinä selvittää kunnolla, että niillä, joille oleskelulupa myönnetään, oikeasti on perusteita kansainväliseen suojeluun. Olen ymmärtänyt sanomaani tulkitun niin, että olisin tarkoittanut, ettei saa myöntää oleskelulupia. Syy on ehkä se, että jotkut ovat halunneet ymmärtää tätä väärin.”

LONG PLAYN HAASTATTELEMIEN Migrin työntekijöiden mukaan selvin muutos virastossa tapahtui toukokuussa 2016. Silloin ulkomaalaislaista poistettiin humanitaarisin perustein annettava tilapäinen oleskelulupa. Samalla Migri julkaisi uusia maalinjauksia, joissa todettiin etteivät Irak, Afganistan ja Somalia ole lähtökohtaisesti turvattomia maita. Tällä muutoksella oli sellainen suora seuraus, että sisäisen paon mahdollisuutta alettiin tulkita aivan eri tavalla kun ennen.

Kesän jälkeen enää harva turvapaikanhakija sai myönteisen päätöksen.

Vuonna 2016 uutena taloon tullut työntekijä sanoo, että häntä järkyttivät erityisesti Irakin mosulilaisille tehdyt sisäisen paon päätökset, joissa oletettiin heidän siirtyvän Bagdadiin.

”Oli UNHCR:n raportti ja kasoittain muuta maatietoa, joista kävi ilmi, että mosulilaisten tilanne Bagdadissa oli erittäin vaikea ja he joutuivat siellä usein vainon kohteeksi epäiltyjen ISIS-kytkösten vuoksi. Kaikki tiesivät, että päätökset eivät tule pitämään hallinto-oikeudessa, ja tämä myös sanottiin ääneen, mutta siitä huolimatta niitä oli tehtävä. Päätöksiin ei missään nimessä saanut laittaa maatietoa UNHCR:n raportista tai muista lähteistä. Tällä ei ollut ulkomaalaislain oikeaoppisen soveltamisen kanssa mitään tekemistä.”

Mosulilaisia koskevista päätöksistä valitettiin hallinto-oikeuteen, ja oikeudesta tuli marraskuussa ensimmäinen päätös: Mosulista kotoisin olevia sunniarabeja ei voida lähettää Bagdadiin.

MIGRIN YLIJOHTAJA Jaana Vuorio on sanonut aiemmin julkisuudessa, että virheistä ja oikeuskanslerin päätöksestä on otettu opiksi.

Matkoilla oleva Vuorio kertoi Long Playlle sähköpostitse tämän tarkoittavan, että henkilökuntaa koulutetaan säännöllisesti ja että ”päätösten lainmukaisuutta seurataan hallinto-oikeuksien ja korkeimman hallinto-oikeuden yksikön päätöksiä koskevien ratkaisujen perusteella”.

Vuorion mukaan muutokset viraston toiminnassa koskevat ennen kaikkea nykyisiä, eivät menneitä päätöksiä.

”Toimenpiteet ovat pääosin proaktiivisia, mutta luonnollisesti kun joitain viime vuonna tehtyjä päätöksiä on kumoutunut menettelyvirheen vuoksi, niin uudessa käsittelyssä toimitaan virheettömästi."

HUHTIKUUN LOPPUPUOLELLA Yle kertoi, että hallinto-oikeus oli alkuvuonna muuttanut tai palauttanut käsiteltäviksi 30 prosenttia turvapaikkapäätöksistä. Koko toissa vuonna luku oli 18 prosenttia, viime vuonna 24 prosenttia.

Valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen Helsingin yliopistosta pitää ongelmallisena sitä, että tuomioistuimia pidetään turvapaikanhakijoiden oikeusturvan takeena.

”Siinä ikään kuin siunataan se, että ensi vaiheessa eli Maahanmuuttovirastossa voi tapahtua kämmejä”, Ojanen sanoo.

”Tuomioistuinkontrolli edellyttää aina, että joku jaksaa tai osaa tehdä valituksen sinne. Samalla kaikki oikeusturvaa toteuttavat mekanismit on nyt lähtökohtaisesti vedetty minimitasolle.”

”Lain mukaan näitä päätöksiä pitää tehdä yksilöllisesti. Eri ammattiryhmiä ei voi käsitellä möhkäleinä sen enempää kuin niitäkään, jotka tulevat jostain tietystä kaupungista tai maan osasta.”

Oikaisu. Juttua on muokattu 6.5.2017: Poistettu väite siitä, että myönteisten päätösten esimerkkimalleja ei olisi olemassa.

 

Jeanette Björkqvist on aiemmin tutkinut Migrin toimintaa Long Play -jutuissaan Varjokansa ja Pelkosi ei ole objektiivisesti perusteltua. Jutut löytyvät suomeksi ja ruotsiksi täältä: https://longplay.fi/author#jeanette-bjorkqvist